대통령 소속 국민헌법자문특별위원회(이하, ‘특위’)가 대통령에게 보고할 정부개헌안 초안에는 수도 규정을 법률에 위임한다는 내용이 포함될 것으로 알려지고 있음에 우려를 표한다.

이는 수도의 명칭까지 헌법에 직접명기하지 않고 법률로 정하도록 위임한다는 것이어서, 세종시 행정수도 헌법 명문화를 염원하는 국민들의 의사와 동떨어진 것이다.

수도를 법률로 위임하는 것은 다음과 같은 문제가 생길 수 있다. 먼저 ‘법률로 정한다.’고 하는 것은 언제 법률를 제정할 것인지, 수도의 명칭과 내용을 어떻게 정할 것인지에 관해 대강의 내용이 없기 때문에, 아주 불분명한 논란을 그대로 두는 것에 불과하다.

법률을 정하는 국회는 그 속성상, 정쟁이 생길 수 밖에 없는 구조이고, 각론으로 들어가 세부조항, 즉 수도의 명칭과 이전기관의 범위에 관해 다툼이 생길 수 밖에 없어서, 언제 의결할 것인지 알 수 없다.

따라서 상황에 따라서는 무기한 해결이 되지 않을 가능성도 있는 것이다. 또한 수도를 법률로 제정하였다고 하더라도, 정권과 다수당의 변화에 따라 언제든 법률을 개정할 수 있어서, 정치적으로 악용될 소지가 있다.

다수당이 수도의 지위와 역할, 이전 기관의 범위까지 정했다고 하더라도, 이는 구속력이 없는 것이어서, 다수당이 언제든 그 내용을 변경할 수 있게 된다. 그래서 이를 막기 위해 수도의 명칭과 이전범위의 큰 내용(국회와 청와대 등)은 헌법에서 정하는 것이 맞다는 것을 여러 차례 강조한 것이다.

그리고 헌법에 ‘수도’라는 문구만 놓는다면, 향후 또 다른 법적 갈등이 생길 수 있다.
즉 향후 법률로 행정수도를 규정하였다면, 헌법에서 행정수도에 관해 위임한 바가 없고, 수도규정만 있음에도 불구하고 행정수도를 특정지역에 설치한 헌법적 근거가 있는지 논란이 될 수 있는 점이다.

수도의 개념을 여러 가지로 볼 때, 수도를 행정수도를 보고 법률로 규정하는 것은 수도의 개념을 자의적으로 해석하였다고 주장할 소지가 있는 것이다. 이는 과거 참여정부 시절 헌법재판소가 신행정수도에 대해 위헌결정에서도 볼 수 있듯이, 수도의 개념을 국회와 청와대가 존재하는 곳이라고 한다면, 위 수도의 개념은 이번 헌법으로도 명확히 정립되지 않았다고도 볼 수 있기 때문이다.

법률위임은 국민의 여론과도 차이가 있다. 그동안 수차례의 여론조사 결과와 헌법특위홈페이지 ‘수도 조항’ 의제에 대한 토론 결과를 보더라도, ‘세종시 행정수도 명문화’를 지지하는 국민이 다수임을 확인하였다. 그럼에도 어떤 근거로 법률위임 방식을 택하여 국론분열과 지역갈등의 불안한 선택을 했는지 알 수 없다.

헌법은 국민이 제정, 개정할 수 있는 유일한 법이다. 따라서 국민의 의사가 가장 우선적으로 반영되어야 한다. 그렇다면 위 법률위임은 방식이 현재 국민의 의사를 가장 잘 반영한 것인지는 정부 또는 특위가 입증해야 한다.

그동안 많은 토론회에서 전문가들은 이번 개헌에서 행정수도 규정을 신설하여 수도의 개념과 이전기관의 대강을 정하는 것이 가장 합당한 방안이라고 수차례 지적한 바 있다.

헌법은 법률을 구속하는 유일한 법체계라는 점에서 법률의 제정범위를 정하기 때문에, 명칭과 기관의 범위는 정해야 한다는 것이 주된 이유였다.

특위의 초안대로 법률위임으로 둔다면, 향후 국회의 법률 제정권한을 어떻게 통제할 것인지의 문제도 발생한다. 국회가 수도에 관해 아무런 통제없이 자의적으로 법률을 제정한다면, 그 또한 더 큰 사회적 갈등을 불러 일으킬 수 있는 위험성이 있다.

행정수도완성 세종시민대책위원회는 ‘행정수도의 법률위임은 정권과 다수당의 변화에 따라 법률 개정이 정치적으로 악용될 소지가 있다. 수도의 지위와 역할, 이전하는 기관의 범위에 이르기까지 반복되는 정쟁과 논란을 소모적으로 불러올 수밖에 없다는 점에서 절망적일 수밖에 없다.

국민의 다수가 세종시 행정수도 명문화 당위성을 지지했는데도, 왜 법률위임이라는 국론분열과 지역 갈등의 불안한 선택을 했는지 이해할 수 없다"고 성명을 발표하였다.

이는 아주 정상적인비판임을 강조한다. 아울러 문재인 대통령은 수도의 법률위임에 대한 심각한 여론왜곡을 엄정하게 직시하고, 정부의 개헌안에 행정수도 완성을 위해 ‘세종시 행정수도 명문화’를 반드시 관철시켜야 한다.

그것이 현재 국민 다수의 여론이 부합하는 것이며, 향후 발생할 사회적, 정치적, 법적 갈등을 미연에 방지하는 유일한 길이고, 국민통합과 국가균형발전으로 가는 상생의길이자 유일한 해법임을 명심해야 한다.

※이 기사는 지역신문발전 기금의 지원을 받았습니다.

이영선 변호사 다른기사 보기