[굿모닝 퓨처] 지방자치제도 본질 회복해야

[김찬동 충남대학교 교수] 한국의 지방자치제도는 2025년 35년째가 되고 있습니다. 그러나 1991년에 부활한 지방자치제도는 1952년에 도입한 지방자치제도와는 구조적 틀이 많이 달랐습니다. 기초지방자치단체로서 시군구 계층에 지방의회를 설치하여 지방자치권을 주는 방식이었는데, 이것은 한국이 지방자치를 중단하여 국가중심의 효율적 지방행정관리를 하던 시스템을 그대로 승계한 것이었습니다.

결과적으로 한국의 지방자치는 해를 거듭할수록 지방자치단체의 재정자립도는 하락하기 시작하였고, 군 지방자치단체의 경우 10%대로서 공무원의 인건비도 지급하기 어려운 곳이 과반입니다. 이러한 시스템으로서는 지방자치제도가 지속하지 않으며, 오히려 더욱더 중앙정부의 국고보조금 사업에 의존하는 관치(官治)와 중앙집권통치가 강화되고 있습니다.

차기 정부에서는 지방자치제도의 본질을 회복하고 풀뿌리 민주주의를 통하여, 시민사회의 지역사회에 대한 자치 관리 역량을 함양하여야 합니다. 이를 위한 정책으로서는 다음과 같습니다.

1. 풀뿌리 지방자치 계층의 회복

민주주의와 지방자치의 선진국에서 기초지방자치정부는 타운정부, 게마인데정부, 코뮨 정부, 시정촌과 같이 공동체자치관리에 기반한 근린생활서비스에 대한 전권한성을 가지고 자치권이 부여되어 있습니다.

이 점에서 한국의 기초지방자치는 시읍면 계층의 지방자치정부가 구성될 수 있도록 제도의 전환이 필요합니다. 특히 도시지역의 지방자치와 농촌지역의 지방자치는 그 운영형태가 다른 경우가 많습니다. 농촌지역은 마을단위로 혹은 공동체단위의 총회제에 기반한 지방자치정부를 구성하는 반면, 도시지역은 구역관리와 다양한 이해관계자의 합의를 위하여 대의정부에 기반한 지방자치로 구성하는 경향이 있습니다.

▪ 농촌지역에 읍면자치정부 혹은 리자치제도의 활성화

▪ 도시지역의 경우 시민들의 삶의 공유성에 기반하여 자유롭게 도시정부구성

▪ 재정자립도가 일정기준 이하인 군지방자치단체의 기능을 상위정부 혹은 기초정부로 이관하여 협의체로 전환

2. 자치단체 통합 및 분리방식의 재고

한국의 경제성장시대에는 읍이 인구규모가 커지면 시가 되고, 시의 인구규모가 커지만 광역시로 분리독립하는 방식으로 지방자치단체의 규모 관리를 해 왔습니다. 그러다가 1994년 우루구아이 라운드에 대응한다고 하며 재정자립도가 낮은 군지방자치단체를 인근의 시 혹은 군과 통합하여 통합시군을 만들면서 지방행정을 통합방식으로 규모를 키웠습니다. 이러한 방식의 연장선에서 마산-창원-진해가 통합하여 통합창원시가 되었고, 청주-청원이 통합하여 통합청주시가 되었습니다.

최근에는 시군구계층을 넘어 광역시도를 통합하자는 논의가 있습니다. 이것은 수도권으로의 인구블랙홀현상과 비수도권 인구절벽현상에 대응하기 위해서는 규모의 경제에 입각한 지역발전역량을 키우기 위한 수단으로 논의되고 있습니다.

행정구역의 조정은 주민들의 생활권역을 중심으로 이루어져야 하고, 지역산업경제의 중심성을 회복하는 규모로 이루어져야 할 것입니다. 비수도권의 지역산업경제의 중심지를 거점으로 메가리전이 형성되도록 중앙-지방정부의 관계가 역할분담이 이루어져야 합니다. 이를 위한 정책으로서는 다음과 같습니다.

▪ 분리되었던 광역시의 본 도를 통합관리할 수 있는 메가리전정부를 구성하여 지역산업경제의 중심성 회복

▪ 중앙정부부처중 지역산업경제와 지역국토교통주택 등을 담 당하는 국과의 예산과 인력, 조직을 메가리전정부(초광역특별지방자치단체)로 이관

▪ 주민생활권에 입각한 자치가 가능할 수 있도록 행정구역경계를 넘는 자치단체구성(내포신도시, 위례신도시 등)

3. 메가리전정부 구성 지원 및 활성화

수도권의 인구 블랙홀 현상은 세계적으로도 심각한 현상입니다. 면적 10%정도에 국가인구의 51%가 모여 있다는 것은 남북분단의 한국현실에서도 위험한 것이고, 수도권의 지가상승, 청년세대의 만혼과 미혼, 저출생과 빈집 문제 등 국내 경제사회적으로도 지속가능하기 어려운 구조가 고착화되고 있습니다. 이러한 수도권 인구집중문제를 해결하기 위해 이미 20년전에 세종특별자치도시를 기획하면서 균형정책발전을 위한 국정과제들을 제시하고 추진한 바 있습니다. 그럼에도 불구하고 여전히 수도권과 비수도권의 양극화는 심화되고 있고, 비수도권의 청년인구는 줄어들고, 심지어는 인구 10만 이하의 중소 지방자치단체들은 지방소멸의 위험에 노출되고 있습니다. 비수도권의 발전거점과 중핵지역이 사라지고 있습니다. 국정차원의 대책이 필요하고 이에 대한 대안으로서 메가리전정부를 구성하도록 국정과제로 추진해야 합니다. 이를 위한 몇 가지 대안을 제시하면 다음과 같습니다.

▪ 특별지방자치단체구성에 대한 국정차원의 지원과 중앙-지방관계 분권개혁

▪ 충청광역연합(최초의 특별지방자치단체)가 중부권역의 메가리전정부로 위상을 가지도록 지원

▪ 부울경남부벨트에 메가리전이 구성되도록 지원

▪ 대구경북과 광주전남의 동서화합 광역연합출범 지원

4. 지방의회의 지역통합력회복을 위한 기관구성 다양화

한국의 지방의회제도는 기관대립형을 획일적으로 구성하도록 함으로 인해, 단체장과 지방의회가 구조적으로 정책갈등을 일으키는 현상이 지속되고 있습니다. 단체장과 지방의회의 다수당이 다른 경우에는 단체장이 사임한다든지 단식을 하는 현상도 나타나고 있습니다. 지방자치는 지방의회를 통하여 주민들의 주권이 대변되도록 하는 시스템입니다. 단체장은 그 민의에 기반하여 정책을 집행하는 책임을 가진 직책입니다. 또 한국의 지방자치는 단체장이 정당공천으로 선출되는 경우가 많아, 정치적 중립성을 지켜야 할 공무원들이 공직자로서의 역할을 전문성을 가지고 수행하지 못하는 경우도 발생합니다. 이 문제를 해결하기 위한 대안들은 다음과 같습니다

▪ 시티매니저 제도에 입각한 지방정부 기관구성 다양화

▪ 군지방자치단체나 특별지방자치단체의 기관통합형 지방정부 구성

▪ 읍면 지방의회구성과 기관통합형 혹은 시티매니저형 기관구성

▪ 인구 15만이하의 지방자치단체의 경우 비정당형 지방정부 구성 선언

5. 기관위임사무제도 폐지와 국고보조사업의 메가리전 이관

일본은 이미 2000년대 세기 전환기를 맞이하여, 기관위임사무제도를 폐지하였습니다. 그리하여 국가사무와 지방사무를 명확히 역할을 분담하고, 지방분권시스템에 의하여 지방자치가 활성화하도록 구조적 제도개혁을 한 바 있습니다. 한국의 경우도 이러한 벤치마킹을 하였지만, 여전히 법제도적으로 중앙정부부처의 하부 행정기관과 같은 역할을 하도록 되어 있는 기관위임사무제도가 아직까지도 남아 있어서, 지방자치단체는 국고보조사업을 조금이라도 더 확보하는 것이 지역발전에 도움이 된다는 인식을 가지고 있습니다. 오히려 지방자치보다는 중앙정부 의존하는 것이 낫다는 인식까지 하고 있습니다. 이래서는 지방자치는 더욱 퇴행하지 않을 수 없습니다. 지방자치가 한국의 민주주의 성숙에 필수불가결한 제도라는 것에 동의한다면, 이래서는 안 됩니다.

▪ 기관위임사무제도의 폐지

▪ 국고보조사업에 의한 지방자치단체 통제 중단

▪ 중앙정부 부처의 지역발전관련 예산의 메가리전 이관

▪ 자기 재원에 입각한 지방자치제도 재설계

6. 중앙-지방정부간 관계의 명확한 역할분담

한국의 지방자치는 여전히 8:2나 7:3의 구조를 가지고 있습니다. 행정사무의 규모와 재정구조에서도 이러한 구조를 벗어나지 못하고 있기에 지방자치단체는 중앙정부의 재원과 정책통제에 의존하고 있습니다. 선진국의 주민행복 수준이 높은 나라들의 공통된 특징은 분권형 국정운영 시스템을 가지고 있습니다.

한국도 헌법개정의 기회의 창이 열리게 되면, 분권형 국정운영이 가능할 수 있도록 그리고 중앙정부의 슬림화를 통한 글로벌 역량 강화에 우선하도록 중앙정부와 지방정부의 역할분담을 재정립하도록 하는 제도적 장치를 도입하고 강화하여야 합니다.

▪ 중앙지방협력회의를 제2국무회의로 위상강화

▪ 국회에 메가리전을 대변하는 상원구성

▪ 메가리전의 중심지에 중앙정부의 지방정책담당조직을 모아두어 부서간 소통강화

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