[굿모닝 퓨처] 민주주의 복원과 정치개혁

[지병근 조선대학교 교수] 훼손된 민주주의 복원을 위한 정치개혁이 필요합니다. 1987년 민주화 이후 우리나라의 민주주의는 상당한 진전을 이루었지만, 최근에는 윤석열 대통령이 직접 군을 동원하여 ‘친위 쿠데타’를 일으켜 심각한 정치적 혼란을 경험하고 있습니다. 윤석열 정부 시기 내내 우리나라는 언론 및 표현의 자유가 위축되었고, 검경의 편향된 수사와 기소로 인해 법치주의가 훼손되었습니다. 극우 인사의 정부 요직 등용과 홍범도 장군 동상 이전 시도 등으로 극심한 이념적 갈등이 나타났습니다. 대통령이 시행령, 사면권, 법률안 거부권을 남용하고, 이에 야당 주도의 국회가 탄핵안과 특검법으로 맞서는 극단적인 대립과 갈등의 정치가 이어졌습니다. 그 과정에서 민주주의를 심화시키는 데 필요한 정치개혁은 별다른 진전을 이루지 못하고 지체되고 있습니다.

차기 정부에서 반드시 추진해야 할 혁신과제를 다음과 같이 제안합니다.

민주화운동 정신의 계승 의지 표명

우리나라는 순국선열들의 헌신으로 1945년 일제로부터 해방될 수 있었고, 엄혹한 군부 권위주의 통치에 저항했던 시민들의 노력으로 1987년 민주화를 이룰 수 있었습니다. 하지만 여전히, 일제의 식민 지배와 인권을 유린했던 권위주의 통치를 옹호하는 일부 세력에 의해 그들의 숭고한 독립운동과 민주화운동이 폄훼되고 있습니다. 특히, 5.18 광주민주화운동은 이들이 퍼뜨리는 가짜뉴스로 인해 명백한 진실조차 심각하게 왜곡되고 있습니다.

따라서 차기 정부는 일제에 항거한 독립운동, 4.19 혁명과 함께 5.18 광주민주화운동의 정신을 계승하겠다는 의지를 헌법 전문에 담아야 합니다.

▪ 5.18 민주화운동 헌법 전문 삽입

민주주의 복원 : 자유민주주의와 숙의·직접 민주주의 요소 강화

우리나라는 선거민주주의를 넘어 자유·평등·참여·숙의 등 민주주의의 다양한 요소들을 강화해 왔습니다. 하지만 여전히 보완해야 할 요소들이 많이 있습니다. 분단상황을 포함한 다양한 정치적인 이유로 국민의 기본권이 제한되고 있으며, 사회경제적 불평등과 수도권-지방 간 격차가 더욱 심화되고 있습니다. 숙의·직접 민주주의가 성숙하지 않아 정치적 양극화가 심화되고, 불필요한 이념갈등을 유발하고 내란을 옹호하는 극우 세력이 준동하고 있습니다. 여기에 더하여 혐오범죄의 증가로 국민의 안전이 위협받고 있습니다.

차기 정부는 이러한 한계를 극복하기 위하여 국민의 기본권을 확장하고, 사회경제적 불평등 및 수도권-지방 간 격차를 완화하려는 정책을 수립해야 합니다. 심화되고 있는 정치적 양극화를 완화하기 위하여 민주시민교육을 이수하도록 중·고등 교육과정을 재편하여 정치적 관용과 합의를 중시하는 민주시민의 덕목을 갖출 수 있도록 해야 합니다. 공직시험에 유관 과목을 포함하여 더 이상 위헌적이고 불법적인 내란을 꿈꾸는 공직자가 나오지 않도록 해야 합니다. 의견이 다르더라도 인내하며 상대의 의견을 경청하고는 민주적 관용의 문화를 정착시켜야 합니다. 아울러, 시민이 직접 참여하여, 중요한 국가적 이슈에 대하여 자신의 의견을 발표하고, 정책결정과정에 참여하며, 자신들이 선출한 대표자에 대한 소환권을 행사할 수 있도록 제도를 개선해야 합니다. 혐오범죄와 국가폭력 및 국헌문란(식민 지배, 인권유린, 내란 시도, 잔혹범죄)를 옹호하는 행위에 대한 처벌을 강화하여 사회경제적 갈등 및 이념적 갈등을 완화하여 국민 안전을 제고해야 합니다.

▪ 국민 기본권 강화 및 사회경제적 불평등 완화 : 기본소득 보장 및 인종·국적·종교·이념·젠더, 장애, 지역에 따른 차별 금지법 제정

▪ 지역균형발전 심화 : 비수도권 고등교육·문화, 경제적 지원 강화

▪ 민주시민교육 이수를 의무화하도록 중·고등 교육과정과 공무원 임용시험 재편

▪ 국회의원에 대한 국민소환제와 국민법안·국민투표 발의제 도입

▪ 혐오범죄와 국가폭력 및 국헌문란(식민 지배, 인권유린, 내란 시도, 잔혹범죄) 옹호 행위에 대한 처벌 강화를 통한 국민안전 제고

대통령제 결함 보완과 ‘견제와 균형’의 원리 실현 : 권한 분산과 의회 정치 강화

우리나라의 정부형태는 ‘제왕적 대통령제’라는 비판을 받아왔지만, 여전히 이를 개선하려는 노력이 미흡하며, 이로 인해 우리나라에서 ‘삼권분립’과 ‘견제와 균형’의 원리가 제대로 실현되지 못하고 있습니다. 국무총리가 내각을 구성할 수 있는 실질적 권한이 없고, 대통령실이 비대해지고 있습니다.

차기 정부에서는 국민이 선출하여 구성한 국회에 대한 대통령의 책임성을 강화하고, 감사원과 검찰 및 사법부의 독립성을 강화할 수 있도록 개헌을 추진해야 합니다. 아울러, 민주적으로 국회를 운영하고 행정부에 대한 견제력을 강화하는 다양한 제도개혁을 추진해야 합니다. 국회의원의 불체포특권이 자의적으로 행사되지 않도록 범죄의 중대성을 고려하여 행사하도록 제한해야 합니다.

▪ 책임총리제 실현을 위한 국회 추천제 도입과 대통령실/총리실 협력 체계 강화

▪ 입법부/사법부 견제력 강화 : 대통령의 거부권/사면권 실행 원칙 제도화 및 국회의 재의결 요건 완화

▪ 책임성 강화 : 대통령 4년 중임제 도입

▪ 감사원의 독립성 강화

▪ 검찰 및 사법부의 독립성 강화: 판검사 퇴직 후 선출직 공직 후보 피선거권 제한

▪ 교섭단체 구성 요건 완화 및 군소정당의 국회운영 참여 권한 강화, 정당지원금 배분의 공정성 강화

▪ 국회의원 불체포특권 행사 제한(범죄 중대성 반영)

지방분권 심화와 지방 의회의 권한 강화

우리나라에서 지방분권이 강화되고 있지만 여전히 중앙정부에 대한 지방정부의 예속은 크게 개선되지 않고 있습니다. 재정자립도가 낮은 지방정부는 중앙정부에 의존할 수밖에 없습니다. 따라서 자율적으로 지방정부의 현실에 맞는 정책을 창의적으로 개발하여 추진하기 어렵습니다. 지방 의회가 지방정부를 견제할 수 있는 권한 또한 지극히 제한되어 있습니다. ‘조세법률주의’에 따라 지방정부가 자체적으로 재원을 마련하는 데에는 한계가 있습니다.

차기 정부는 지방정부가 자율적으로 재원을 마련할 수 있도록 획기적인 제도 개선을 해야 합니다. 최소한, 지방정부가 중앙정부의 간섭없이 자율적으로 예산을 편성하고 집행할 수 있도록 해야 합니다. 지방정부가 제대로 운영되고 있는지 감시하는 역할은 지역의 현황을 누구보다 잘 알고 있는 지방의회가 중앙정부를 대신하여 수행할 수 있도록 해야 합니다.

▪ 지방자치단체의 예산편성 권한 확대

▪ 지방 의회의 예산권·인사권 강화

▪ 지방 의회의 청문, 조사 기능 강화

선거법 개혁을 통한 합의제 민주주의 강화

우리나라에서는 ‘승자독식’의 선거제도로 인해 양당체제가 오랫동안 유지되어왔습니다. ‘책임정치’를 실현하는 데에는 유리한 점도 있지만, 양당 체제는 근본적으로 다양한 유권자의 선호가 제대로 대표되기 어렵습니다. 정치적 양극화가 심화되면서 최근에는 이러한 경향이 더욱 강화되고 있습니다. 그뿐만 아닙니다. 우리나라에는 ‘정치적 대표성’과 관련한 다양한 문제점이 있습니다. 수도권에 인구가 집중되면서 농산어촌을 포함하는 비수도권의 공동화는 정치적 대표성 약화로 이어지고 있습니다. 단일정당이 지배하는 영호남 지역에서는 정치적 다원주의를 기대하기 어렵습니다. 총선과 대선이 실시되는 시기의 불일치로 인해 행정부의 수장이 소속된 정당과 의회의 다수파가 상이한 ‘분점정부’의 출현이 빈번해지면서 정부 운영의 효율성이 위협받고 있습니다.

차기 정부는 비례성·대표성·책임성을 강화하고, 인구 소실로 인해 농산어촌 지역이나 비수도권 지역의 정치적 대표성이 약화되고 있는 현실을 고려한 의석 배분과 선거구 획정이 이루어질 수 있도록 국회가 추진하는 선거법 개혁을 포함한 정치개혁이 원활하게 추진될 수 있도록 협력하고 지원해야 합니다. 아울러 선거 주기를 일치시키고, 선거구획정위원회의 독립성을 강화하는 정치개혁을 추진하는 과정에서도 마찬가지입니다.

▪ 비례성 강화와 극단적인 양당체제 극복을 위한 비례대표제 비율 제고

▪ 대표성 강화와 선거연합 활성화를 위한 결선투표제 도입과 연합후보등록 허용

▪ 농산어촌 지역 대표성 강화를 위한 의석 배분과 권역별·개방형 비례대표제 도입

▪ 지역주의 완화를 위한 지역정당 허용

▪ 정치적 자율성 확대와 선거연합 활성화를 위한 복수정당 가입 불허 조항 폐지

▪ 선거 주기 일치를 통한 책임정치 강화

▪ 국회의원 선거구 획정위원회의 독립성 강화 및 운영 방식 개선

정당민주주의 실현

민주주의가 발전하려면 이를 이끌어가는 정당의 발전이 필수적이라고 할 수 있습니다. 그런데 우리나라의 정당은 유능한 정치엘리트 충원, 이익 대표, 정치 엘리트의 충원, 정책 개발, 정부 구성 등 기대되는 역할을 제대로 수행하지 못하고 평가받고 있습니다. 물론 과거에 비해서 당원이 후보공천과정에 참여하는 등 정당이 민주화되었고 정책 생산 능력이 제고되었다고 볼 수 있지만, 여전히 정당의 운영이 소수의 당 지도부에 의해 좌우되고 있으며, 당원들은 정당 활동의 주체가 아니라 동원 대상에 머무르고 있다고 볼 수 있습니다.

따라서 정당이 당원을 중심으로 정책을 생산하고, 중요 정책이 민주적으로 결정될 수 있는 운영체제를 갖출 수 있도록 정치개혁이 추진될 필요가 있습니다. 정당 발전에 대한 기여도가 높지 않은 법률가나 기업가를 외부에서 영입할 수도 있지만 일반 당원들이 정당활동의 경험을 축적하여 공직선거에 출마할 수 있는 운영체계를 갖추어야 합니다. 여성 및 청년의 대표성을 강화하려는 노력 또한 병행해야 합니다. 물론 국회가 이를 주도하겠지만, 이 과정에서 차기 정부는 유관 부처인 행정안전부를 중심으로 적극적인 협력과 지원을 해야 합니다.

▪ 민주적 정당 운영 : 기초조직 강화(지구당 허용)와 정책 포럼 활성화

▪ 당원 교육 및 당직 인사정책(승진 및 공직후보공천) 개선(기여도 반영)

▪ 투명하고 공정한 공천 실현

▪ 여성 및 청년 대표성 강화

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